据悉，早在2011年年底的全国发改工作会议上，国家发改委就已悄然下发了《合理控制能源消费总量工作方案》的征求意见稿。“该方案明确提出不但要控制能源消费总量，还要控制社会用电总量。”一位地方发改委官员对本报透露，

　　这意味着国家“能源消费总量双控”的思路明确。“所谓双控，不是之前人们所说的能源消费强度与能源消费总量双控，而是说能源消费总量与社会用电总量双控，这是一个全新的思路和概念。”厦门大学中国能源研究中心主任林伯强对本报分析。

　　前述地方发改委官员透露，国家拟建立省级人民政府能源消费总量控制目标责任评价、考核和奖惩制度，将目标完成和采取措施情况作为地方政府考虑的重要内容，以确保未来五年能源消费总量控制目标能够实现。

　　能源总量“双控”思路成型

　　电力统计的数据准确可靠，操作起来简单。

　　在征求意见稿里面，国家初步提出了能源消费总量控制的具体目标要求。 即到2015年，国家能源消费总量控制目标初定41亿吨标煤左右，社会用电总量控制在6.4万亿度，重点行业主要产品单位能耗总体接近世界先进水平。

　　“上述目标要求最引人注目之处，在于它不再单纯谈能源消费总量的问题，而是同时兼顾了节能减排和应对气候变化，在一定程度上体现了三个目标的协同。国家发改委的一位官员对本报指出。

　　在能源消费总量上，国家提出能源消费总量与社会用电总量双控的方案。“之所以单列社会用电总量控制，主要是因为我国的能源统计基础比较薄弱，很多行业的能耗数据不准确，而且中央与地方的能源统计也存在差异。”美国自然资源保护委员会气候变化与能源高级顾问杨富强分析，而电力统计的数据准确可靠，操作起来简单。

　　杨富强也指出，另一方面，控制用电总量也是为了减少煤炭的消费，目前70%的社会用电都要靠煤炭，而控制煤炭消费总量对完成能源消费总量控制的目标至关重要。

    “根据发改委的安排部署，至少在‘十二五’期间，可再生能源、煤矸石煤泥发电，煤层气与页岩气、余热余压发电暂时拟将不纳入能源消费总量控制的考核统计当中。”前述地方发改委官员对本报分析，同时考虑到中国要发展汽车产业，石油的供应远远不够，而最清洁的石化能源天然气更是供不应求，目前这两种能源也很难限制，那么剩下的唯一可以限制的能源主要就是煤炭。”

　　换句话说， 能源消费总量控制主要是控制煤炭。“在用煤领域，电力、煤化工、钢铁和水泥行业是用煤大户，其用煤总量占到煤炭消费总量的80%以上，因此控制煤炭消费主要在这个行业下工夫。”杨富强分析。

　　其中，电力行业是四个行业中用煤最多的。“国家提出的2015年将社会用电总量控制在6.4万亿度，是基于如下假设，假设未来五年GDP年均增速为8.5%，能源消费的年均增速在4.8%，能源消费弹性系数为0.56左右，电力弹性系数在1左右。”一位接近发改委的能源专家分析。

　　林伯强认为，上述四个假设都是合情合理的假设，因此6.4万亿的目标是一个不高也不低的目标，通过努力可以实现。

　　“6.4万亿度电，估计也将和41亿吨标煤一样分解到地方，这个过程同样会充满激烈的博弈。”前述地方发改委官员指出，目前对能源消费总量和用电总量两个指标，是不是约束性指标还没有官方的说法。

　　该官员同时指出，预计这个指标，至少在“十二五”期间只是预期性指标，而不是约束性指标。

　　一位西部地区发改委官员则提出，在指标分解的设置上，在“十二五”的尝试阶段，建议国家最好给各地分解一个区间指标，而不是一个确数指标，鼓励地方掌握一定的灵活操作空间，以免被限制得太死。